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同衡学术 | 《我国自然公园规划管理若干问题研究》

清华同衡原创遗产中心策划播出

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指导

清华同衡始终坚持城乡规划工程实践与科研教育相结合的“产学研一体化”发展思路,积极推进与相关部门的合作研究。本课题是文物保护与城乡发展研究中心旅游地球科学与地质公园研究所承担的自然保护区研究工作的组成部分。议题围绕自然公园法制、区划制度与控制对象、管理周期反馈机制、社区参与自然保护四个方面展开。对国内外相关法律法规、优秀案例和我院规划实践进行研究研讨,

2017年建立国家公园制度。2019年6月,中共中央办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护区体系的指导意见》,其中包括现有自然保护区、风景名胜区、地质公园、和森林。公园、海洋公园等各类自然保护区逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护区分类体系。其中,自然公园整合了原先由不同部门管理的公园类型,情况更为复杂。

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清华同衡始终坚持城乡规划工程实践与科研教育相结合的“产学研一体化”发展思路,积极推进与相关部门的合作研究。本课题是文物保护与城乡发展研究中心旅游地球科学与地质公园研究所承担的自然保护区研究工作的组成部分。调研过程中,课题组得到了清华同衡规划设计研究院副院长霍小伟、文物保护与城乡发展研究中心文化与自然资源研究室主任张杰、宋峰的支持, 北京大学城市与环境学院副教授,浙江省林业局副教授。特别感谢保护区管理处研究员于建华、福建省武夷山市自然资源局的大力支持!

议题围绕自然公园法制、区划制度与控制对象、管理周期反馈机制、社区参与自然保护四个方面展开。对国内外相关法律法规、优秀案例和我院规划实践进行研究讨论,并提出相关建议。

以下简要介绍我国自然公园在选题中的现行法律法规及相关建议,并在文末附上选题全文下载链接。

01

自然公园法制

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法律制度和管理机构是自然公园发展的根本保障。法律制度包括规章制度、管理办法、实施细则和其他相关规定,以及具有法律效力的法定规划。其中公园功能分区,《条例与管理办法》对自然公园规划与管理全周期作出基本规定,实施细则为前者的配套规定;同时,规划设计技术规范对规划编制工作提出了框架要求。

我国主要自然公园现行规定

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在法律法规的框架下,各个自然公园的管理机制各不相同。景区经营管理分开,相关资金实行收支两条线管理。各自的权利和义务;大部分森林公园是在原有林场、苗圃的基础上建立的,主要是林场由木材经营向多元化经营转变的产物,因此森林公园的经营管理是一体化的;其他与自然公园相关的法律法规和经营管理之间的关系没有明确界定。

每一类自然公园都有自己的一套规划标准,规定了公园规划的内容,每一类自然公园规划的篇章分布和侧重点各不相同。在科普方面,地质公园最为重要,其次是湿地公园和沙漠公园。景区规划的是解说系统,不是典型的科普,森林公园不需要专门规划科普;景区关乎居民和产业。森林公园顶多不需要社区和产业规划;湿地公园和沙漠公园重视恢复和治理规划,森林公园需要保护工程设计公园功能分区

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02

自然公园分区制度及控制对象

我国各类自然公园虽然保护对象不同,但都采用区域管控的方式,对各种人类活动和工程建设进行不同强度的管控。

分区的方法一般有两种:等级保护和功能分区。分级保护是将保护区划分为不同保护强度等级的区块进行保护,功能区划一般是根据不同区域的功能和管理要求来划分区块。风景名胜区、森林公园、地质公园均采用分级保护和功能区划的方法,而湿地公园、海洋公园、沙漠公园仅采用功能区划。

自然公园的功能分区

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为实现自然公园规划和管理的目标,需要识别并合理控制各种因素。控制对象的影响可以分为三个层次:消极的、可控的和积极的。在相关法规和技术标准中,控制对象可分为禁止类、有条件允许类和鼓励类三类。各类自然公园的相关法律法规明确禁止具有明显负面影响的活动和设施;对在有效管理下能够消除或有效控制负面影响的,实行分科分级管控;对于有正面影响的,相关法律法规支持鼓励的态度。

《风景名胜区条例》、《森林公园管理办法》、《地质遗迹保护管理条例》、《国家湿地公园管理办法》等法律法规对禁止对象都有明确规定,主要包括以下五个方面:一是毁林开垦土地、砍伐森林、过度采伐、破坏野生动物栖息地和迁徙通道、引进外来物种等破坏或干扰生态系统的行为;二是对湿地进行标记、涂抹、掩埋、排干,擅自在地质遗迹保护区采集标本等破坏公园资源的;三是采石、挖掘、采矿、修坟立碑等,改变地形地貌,造成水土流失;第四,倾倒有毒有害物质、废弃物、垃圾,建设贮存易爆、易燃、放射性、有毒、腐蚀性等危害环境质量和安全物品的设施的;在风景名胜区或保护区内建设酒店、宾馆、疗养院、工厂或其他建筑设施,房地产、度假村、高尔夫球场、风力发电、光伏发电等不宜在自然公园内建设。

对建设和行为进行分级分区管控,是在依法合规的基础上,进行必要的建设,实现保护与利用平衡的有效方法。旅游服务设施是实现“旅游”功能的基本条件。除湿地公园对人的行为进行分级管控,未明确对旅游服务设施实施分级管控外,其他自然公园均对旅游设施进行分级分区管控。

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自然公园旅游服务设施分类分区管控规定

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沙漠公园未分级分区,但其功能分区包括对设施建设的不同等级控制,大致可分为:可不建设旅游服务设施→适当的展板、科普教育设施和必要的观光设施可修路→可建设必要的旅游景点、游乐设施→在入口管理区规划游客中心、停车场和一定数量的接待服务设施。

在基础设施方面,道路系统保障了景区的可达性,各类自然公园的规范性文件主要要求完成道路系统规划。各类自然公园目前对道路宽度没有规定,交通方式普遍受控。严控区内禁止机动车通行,其他区内限制观光以外的交通。

自然公园是自然保护区的一部分,应尽可能减少人为干预。相关法律法规只是鼓励科学解释和科普教育设施。

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